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公路养护机制改革的实践与思考--大连市公路管理处
公路养护机制改革的实践与思考--大连市公路管理处
www.xiangzhen-tech.com 2002年11月21日
“九五”以来特别是1998年福州会议之后，按照交通部提出的公路管理体制和养护运行机制改革的总体要求，我们大连市在借鉴学习外省市改革经验的基础上，从有利于公路事业发展、有利于提高投资效益角度出发，在公路系统养护领域进行了公路改革，经过几年来的积极运作，初步实现了全市公路养护单位由事业型向企业型的转变、养护生产任务由指定养护向合同养护转变、养护形式由分散低效的小道班向工区化转变，使我市公路在迈向新世纪的征程中呈现了勃勃生机。
一、公路养护机制改革的几点做法
1、改革养护用工和分配制度，建立用人新机制。
长期以来，受传统的公路养护管理体制的影响，养路职工“大锅饭”、“平均主义”思想严重，竞争意识淡薄，管理简单粗放，人员素质较低、养护质量不高。为解决这些问题，我们对传统的劳动用工和分配制度进行了改革。一是改革了现行的人事制度，变身份管理为岗位管理。各道班长实行竞聘上岗，末位淘汰制，能者上，庸者下、平者让。养护工人实行择优上岗，并签订劳动合同。二是改革工资分配制度，按照“按劳分配，效率优先”的原则，制定了养护工程管理检查考核办法。养路工人工资按比例浮动，根据工作量大小和养护质量每月按百分考核以分计酬，多劳多得，奖优罚懒。
由于采取了用人的新机制，使全体职工思想观念发生了根本性转变，进一步加深了对市场经济的认识和理解，增强了职工的竞争意识和工作责任心。另外，推行工效挂钩，使工资与工作成果成正比，干活多拿工资，不干活不拿工资，干不好活少拿工资，增强了养路职工做好本职工作的危机感和主动性。
2.实行事改企，积极推行养护单位企业化。
在计划经济体制下，我市的公路管理机构既有行政职能，又承担着公路施工、养护等生产任务，政事企合一。公路施工、养护等单位长期依靠吃养路费过日子，这样既影响了公路管理，又影响了生产单位的积极性和主动性。为改变这种状况，我们按照事企分开，管理与生产相分开的原则，建立起精简高效、职能明确、权责一致、运转协调的公路养护管理体制。1999年底，各公路段与所属的养护站实行剥离，成立专业化养护公司，与公路管理机构分灶吃饭，成为自主经营、自负盈亏、自我发展的独立法人实体。公司实行经理负责制，人事任免权、工资奖金分配权、生产经营管理权全部下放到公司。目前全系统已全部成立了专业化养护公司，实行了人、财、物独立，建立了企业化管理运行机制，执行了企业劳动用工、分配制度。经过两年来的实践，独立后的养护公司运行情况良好，逐步走上了社会化、市场化的道路。
3.实行定额养护，逐步推行养护工程费制。
为改变以往养护经费按定员管理的办法，从1999年起在全系统开始全面实施定额养护。我们对全市国省干线公路逐线逐段进行了深入全面的调查摸底，在认真分析研究的基础上，进行了详细的统计测算，制定了《公路小修保养定额养护预算编制办法》。这种办法改变了以往按养护人员的数量和组成确定养护经费，做到了“以路定养护经费”，实现了“确定定额基数，减人不减经费，增人不增资，超支不补，节约归已”的目标。
为了确保此项工作顺利进行，我们紧紧把握住以下三项原则：一是深入细致地搞好调查摸底，合理确定各项定额基数，使养护经费投入做到了科学、公平。二是根据养护定额中的人工费，推行工资含量总额包干制，做到了“以养护经费确定工资含量总额”、“以工资含量总额确定养路人员数量”，解决了人员经费挤占养护材料、机械费的现象。三是改变按实有养护人员计划事业经费的办法，采取“按公里定员”管理办法，重新确定了公路养护人员费用标准，一次下达，包干使用，精简了养护队伍。推行养护定额后，从根本上转变了传统的“先养人，后养路”的资金投入方式，为实行招投标养护，落实工效挂钩奠定了基础。
4.实行招投标承包养护，建立公路养护内部市场。
2000年，根据交通部、省公路局养护改革工作会议精神，我们制定了《公路养护工程招投标管理办法》、《公路养护公司化改革方案》等规章制度，并对全市县级以上公路小修保养普遍实行招投标承包养护和合同化管理，实行了“集体定额承包，经理负责，风险抵押”的管理模式。招标的主要步骤是：一是成立以经理为组长的招投标工作领导小组，全权负责养护项目标的的编制、招标、评定、定标、签订承包合同等工作；二是由公司下发招标通知书，公布养护招标的标段、考核指标等；三是投标人向公司上报投标申请书，陈述计划安排、管理措施等；四是下发中标通知书，签订承包合同，缴纳一定的风险抵押金。合同签订后，不得转包他人，公司按合同条款实施监督管理。
在公路小修保养推行招标养护的同时，对较大型的水毁工程修复、大中修工程在全系统内部进行了招投标，公开竞争，择优选择施工单位，参照“四制”的管理模式进行管理，并实施了内部监理。通过实行养护招投标，使公路部门的管理方式发生了转变，管理工作由目标管理向合同管理转变，增强了养护单位领导和职工的竞争意识，提高了工程质量和投资效益，给公路养护管理事业带来了新的生机和活力。
5.改革道班模式，推进养护机械化进程。
随着公路建设速度的逐年加快，公路养护的组织形式已越来越不适应养护生产力的发展。改制前，我市有县级以上公路养护道班114个，分布在2000多公里的县级以上公路上，养护作业方式落后，道班分散，和产效率低。为改变这种状况，2001年，我们按照“统筹规划、合理布局、提高工效、讲求效益”的原则，对原有的小道班进行了调整和改组，普遍实行工区管理，合并道班48个，建成工区15个。在工区建设过程中，坚持高标准，高起点，在提高工区专业化、机械化养护水平上下功夫，两年来，共投资近千万元，新增养护机械设备200余台，并在15个养护工区都配备了微机，逐步改变了小道班过于分散，效率低下的弊端，增强了工区的生产实力和经营能力，实现公路养护目标和机械化手段相互协调，提高了公路养护作业质量和劳动生产率。
二、公路养护机制改革的几点思考
实行公路养护机制改革,对于我们大连市公路系统来说是一项新的工作，目前虽取得了一定的进展，但是随着市场经济的不断深入，社会的不断发展，科技水平的不断提高，路网水平的不断改善，在公路养护改革工作中也遇到了许多新问题，值得我们去进一步探讨、深化与开拓。
一是养路职工的素质有待于提高。我市公路系统职工有相当部分文化程度较低，而且目前的高等级公路、次高等级公路正大幅度上升，在传统体制的保护下，长期过太平日子，缺乏紧迫感，对知识的更新与积累没有引起重视，变成了巧活干不来，专业活干不懂的局面，这已成为今后一个时期制约公路养护发展的关键因素。改革成功能否关键在人，所以必须在提高人的素质上下功夫，要加强养护职工的培训和学习，要对他们进行新形势、新任务、新知识、新技能的教育，更新知识，提高技能。
二是传统的养护用工制度需进一步深化。目前虽然我们对传统的用工制度进行了一定的改革，但还没从根本上彻底打破吃“大锅饭”现象，养路工人等、靠、要的思想还一定程度的存在。要想从源头上解决这种现象，必须打破传统的用工界限，采用“老人老办法，新人新办法”
，对现有的老养护工人采取工龄赎买、内退、转岗分流等办法逐步过渡到全员聘任制；另外要根据需要吸引一批文化水平高，有一定专业或管理知识的新型养路工人，直接引入聘任制，同时要根据不同的季节雇佣一些临时工人。最终形成员工两种结构：一是有文化、有专长的聘任制工人；二是雇佣的临时工人，从而彻底打破传统的用工界限，实行市场化管理。
三是公路养护的核算方式要更趋合理、公平。目前我们实行了养护定额制，将养护计划安排改为养护工程费投入，按养护定额和养护工程量核定养护费用，这种办法对于路面大中修等较大工程比较科学和合理。但由于日常养护牵涉到多个方面、多个细节，例如路面保洁、边沟清理、桥涵养护、修补坑槽等工程量较小，很难根据工程量进行投资划拨经费。要解决这个问题，必须推行养护保养费用的定额预算制，应按不同的工作内容、不同地理位置、不同地区养护科学合理的编制养护定额。
四是公路养护市场要进一步开放。虽然我们引入了市场竞争机制，推行了公司化养护和内部招投标养护，但其基本形态依然没有离开承包养护的范畴，而是承包养护的深化和完善。公路养护和公路建设一样，最终将发展成为打破地域、行业界限的社会大市场，这是市场经济发展的必然规律。我们要分阶段逐步打破线路、地域界限，在公路系统内部建立公路养护市场，公开实行招投标确定养护施工队伍。要进一步加大对专业化养护公司的扶持力度，采取各种有效措施，在机械装备和提高队伍素质上下功夫，增强其竞争能力。在建立公路养护内部市场的基础上，不断积累经验，待条件成熟后逐步向社会开放，使公路养护真正走向社会化、市场化的道路。
五是对养护人员数量要实施有效控制。人员超编不是运行机制改革所能解决的问题，而我们目前的机制改革又仅限于运行机制改革。虽然近几年来我们一直喊着减人增效的口号，也出台了一些控编措施，并加大检查考核力度，但收效不大，按单公里养护定员0.6人，养护人员的数量仍然超编，由于管理体制的不顺，目前还没有行之有效的办法控制，仍存在着养人现象。
以上这些问题，如果不认真加以解决，将给未来的公路养护工作带来严重的制约。我们要牢固树立“建设是发展，养护也是发展的观念”
，树立以体制创新促养护管理发展的观念，树立通过科技创新实现公路事业可持续发展的观念，着眼长远，着眼未来，不断探索新思路和新方法，使我市公路系统的养护工作得到持续、健康发展。
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