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积极探索 努力创新--公路养护机制改革在深圳的实践
积极探索 努力创新--公路养护机制改革在深圳的实践
www.xiangzhen-tech.com 2002年11月21日
深圳市公路局
截至2000年底，我局在册公路1339公里，包括国道107、205，省道255、356、358、359、360，其中高速公路170公里，一级公路422公里，二级公路197公里。公路的养护与管理按统一领导、分级管理的原则实施，基层养护单位有宝安区、龙岗区公路局、城区分局、地方公路管理总站。
一、深圳公路推行养护机制改革的探索
我局于1992年5月成立了养护体制改革办公室，制定了《深圳市公路养护管理体制与责任制暂行方案》，对公路养护运行机制进行了一些探索。根据我市高等级公路逐年增加、交通量大幅度增长、重车不断增多以及农村城市化发展的情况，从有利于养护生产管理出发，将原来小道班合并建立管养一体的养护工区（或公路管理所），实行管养一体的试验模式：宝安区公路局将原有7个道班合并重组成4个养护工区，每个工区养护里程近50公里，内设维修组、观测组和后勤组，人员机械相对集中，属单一养护性质；龙岗区公路局将9个道班合并重组成6个公路管理所，管理所集养护和路政职能于一体，设立养护队和路政队，各管理所管养里程均在30公里左右。至1999年，我局基本实现公路养护管理模式从小道班到大道班（工区、管理所）的转变，迈开了公路养护机制改革的第一步。而城区分局由于所管养公路的里程短，线路分散，目前仍 然采取小道班制；地方公路养护按照'民办公助'的原则，实行专业道班和村镇养护相结合的型式。
从1999年起，我局开始了公路养护机制改革的第二步：公路养护朝专业化、机械化、企业化方向发展。改革分试点和推广两阶段进行。在试点阶段（1999年8月1日开始），以省道360（核龙线）布龙段作为试点线路，组建专业养护队伍--养护工程队，与局签定合同，承包试点线路的小修保养（不包括绿化养护）任务。设想的第二阶段是在总结试点经验的基础上，扩大试点范围，探索在公路系统内部逐步组建养护公司，并推行养护工程招投标制度，逐步建立公路养护内部市场体系。目前，改革仍在试点当中，但在以工程量计算养护经费、公路养护实行合同化管理、养护队伍实行企业化管理、推行专业化、机械化、规模化养护等方面已有了一定的认识。
二、深圳公路养护机制改革初步实践的体会
从近十年的实践情况看，小道班到大道班（工区、管理所）的公路养护机制改革，其优点是计划、财务、人工、机械等相对集中，有利于生产管理和养护机械的配置，提高机动能力和应变能力；工区（管理所）级别的升格（为科级），提高了道班工人的社会地位，调动了他们的工作积极性。但是，这种改革主要是从形式上进行的变革，没有触及公路养护机制的实质：未能改变事业单位拨款的性质、'大锅饭'平均主义严重，无论是用工制度还是分配制度都缺乏自主性，缺乏竞争力，因而改革是不彻底的，存在着较多的弊病，主要表现在：一是未能改变行政管理与养护生产的关系。大道班（工区、管理所）既是行政管理基层单位，又是养护生产基层单位，政企不分，事企不分；二是不利于形成有序的养护市场竞争。由于行政行为与企业行为重叠，公路养护生产带有明显的按行政区域管辖权划分的色彩，外来竞争受行政行为的制约，难以形成有效、有序的市场竞争；三是专业化分工的效能未能有效发挥。大道班（工区、管理所）采用'大而全'的管理形式，虽在人员、机械设备等方面占优势，但细化的专业分工基本上抵耗了其优势。实践表明，大道班往往难于承担较大的路面维修、桥梁养护及一些技术难度大的维修工程；四是养护投资一部分在小维费中反映，一部分在事业费中反映，形成多渠道直接或间接投入，难以全面核定养护成本。
为克服以上弊病，我局努力探索新的公路养护管理模式：组建专业养护队伍--养护工程队承包公路养护任务，开始了公路养护机制改革的第二步。养护工程队作为生产单位，只涉及公路养护生产内容，路政管理由路政部门负责；养护工程队与我局的关系是承包方与发包方的关系，签定合同明确双方的责权利，摆正双方行政管理与养护生产的关系。这种模式，进一步规范了公路养护行为，提高了专业化、机械化养护水平；同时转变观念，增强竞争意识，有效地调动养护生产单位的积极性，从而提高公路技术状况和服务水平；由于养护承包费用由合同形式体现，明确了公路的养护成本，也消除了以往多渠道直接或间接投资难以确定养护成本的弊端。 具体表现为：
（一）测算了养护工程量及养护成本。
按照以前小维费的计算办法，人工费占了很大比例。一方面这是由于以前机械化养护程度低，主要靠人工养护；另一方面是由于小修保养工程没有量化。就深圳来说，由于高等级公路多、交通量大特别是重型车多，养护工作量大、难度高，但是没有统计数据就很难说明问题。通过工程量计算小维费，我们对养护的工作量和费用心中有数。在试点过程中，养护工程队每月报表又提供了实际的数据。弄清养护成本后，就可以进行核算和控制。从公路管理机构的角度来说，就有了检查承包方是否按规定进行养护以及养护是否达到标准的依据；从承包方，即养护队伍的角度来说，就可以按企业会计制度进行成本核算，通过提高效率等办法降低成本，提高利润。
目前，从试点情况看，养护成本仍然偏高，如何加强管理，降低成本始终是我们改革试点工作探讨的重点。
（二）提高了工作效率和养护质量。
养护工程队承包养护的核龙线布龙段全长16.3公里，路面宽度分别为4车道和6车道。改革试点前，该路段平均好路率为88%；改革试点后，平均好路率提高到98%。究其原因有三方面：
一是职工思想观念的转变。过去职工端铁饭碗的思想比较浓厚，仍停留在固定工资、旱涝保收的传统观念上，竞争、忧患意识较淡薄，工作缺乏主动性和创造性。实行合同化和企业化管理后，对职工思想触动很大。新的激励机制迫使职工增强工作的主动性，要我干变为我要干。
如9908号台风对核龙线布龙段影响很大，泥沙淤积边沟并冲刷到路面，还发生了塌方。养护工程队的全体人员立即上路，还聘请了70多个民工，昼夜施工，在4天内就完成了全路段的水毁修复工程，与承包前相比，行动更加自觉，动作更加迅速，成效更加明显。
二是机械化程度的提高。以前小道班以人工养护为主，养护机械很少。大道班的养护机械虽逐年增加但仍然不足。养护工程队组建时配备了较多的养护机械，实行统一管理和使用，在工作量大、工作时间集中的情况下，可发挥了机械化、规模化养护的优势，提高了工效和养护质量。特别是在水毁抢修等紧急情况时，机械就更具有优势。如9908台风造成水毁，养护工程队通过调拨铲车、挖掘机、养护车等机械，在较短的时间里完成修复任务。通过机械化养护，减少养护人数，从而也降低了人工费。
三是专业化程度的提高。专业化是养护质量的保证。长期以来，养护工人的文化素质偏低，养护手段落后。现在养护工程队不仅配备了专业技术人员，还将工作进一步细化，通过分组作业、业务培训的方式提高养护人员的操作技能。通过提高专业化程度、规范操作促进了养护质量的提高。
（三）增强了养护队伍的实力。
养护工程队在做好承包的养护任务的同时，还充分发挥自身技术、机械的优势，承担公路水毁预防及修复和大中修工程。一年来先后承担了径径线、核龙线背仔角至盐田沥青路面中修、核龙线布龙段水毁预防工程、白芒至西丽绿化改造工程等,工程量达1000多万元。养护工程队综合实力不断增强，为今后参与市场竞争创造了良好条件。
三、转换工作思路，加大机制创新力度，进一步深化公路养护运行机制改革
公路养护运行机制改革的主要目标是解决好投资与效益的关系，使有限的养护资金发挥最大的效益。总的改革思路是：初步实现公路管理与养护生产分离，积极培育和发展公平竞争、规范有序的公路养护工程市场。按照广东省公路管理局的要求，结合深圳市的实际，公路养护运行机制改革要实行先行业内优化组合，实行定额养护，在一定范围内进行内部招投标，逐步培育起深圳市的公路养护市场，再逐步向市场开放，吸纳优质养护企业参与公路养护市场竞争。我们准备在今明两年在本行业内部优化组合，制定养护生产内部招投标实施办法和细则，按养护定额编制养护投资预算，待条件成熟时进行公路部门内部的招投标。
新世纪之初，交通部出台了《公路养护与管理发展纲要（2001~2010年）》，对全国的公路养护管理工作提出了新的指导方针、工作目标和工作措施，同时也对公路养护运行机制改革提出了具体的要求。虽然经过近十年的改革，我局在公路养护机制改革方面取得了一些经验，但离目标仍有相当的差距。
公路养护机制改革势在必行。在新的形势下，结合我市公路仍存在的公路密度小、服务质量低、养护缺乏竞争、先进技术应用能力不强的实际，按照全国公路养护管理工作会议的精神，进一步深化改革，加大机制创新力度，在深圳市委、市政府和上级主管部门的正确领导下，通过学习与交流，借鉴兄弟单位的先进经验，逐步建立科学、高效的新型公路养护机制，是我们今后工作的重要内容，也是我们今后工作的努力方向。
摘自中国公路网
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